Justice administrative : le contrepoids aux décisions de l’État

Une entreprise écartée d’une décision administrative qu’elle estime illégale, un fonctionnaire contestant une mesure prise à son encontre ou un citoyen demandant l’annulation d’un acte d’une autorité publique ne se trouve pas nécessairement dans la même situation juridique que deux personnes engagées dans un litige privé. C’est précisément l’objet de la justice administrative, qui soumet l’action de l’administration au contrôle du juge. Au Sénégal, une précision s’impose d’emblée puisque le pays ne possède plus de Conseil d’État depuis 2008. Ses anciennes fonctions juridictionnelles et consultatives ont été transférées à la Cour suprême, qui exerce aujourd’hui une partie des attributions que certains États confient à une juridiction administrative suprême distincte. 

L’histoire institutionnelle sénégalaise permet de comprendre cette organisation. À l’indépendance, l’ordonnance du 3 septembre 1960 avait institué une Cour suprême unique. La réforme judiciaire du 30 mai 1992 l’a ensuite éclatée en trois juridictions supérieures, le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de cassation. Le Conseil d’État a ainsi exercé pendant seize ans les fonctions de juridiction supérieure en matière administrative, jusqu’à la réforme engagée en août 2008. 

La loi organique n° 2008-35 du 7 août 2008 a rétabli une Cour suprême unique en fusionnant le Conseil d’État et la Cour de cassation. Le législateur justifiait notamment ce choix par les conséquences de la multiplication des juridictions supérieures sur les ressources humaines, les moyens budgétaires et l’unité de la jurisprudence. Les affaires qui étaient encore pendantes devant le Conseil d’État ont alors été transférées à la nouvelle Cour suprême, tout comme les magistrats concernés. 

Dix-huit ans après cette réforme, parler du « Conseil d’État sénégalais » au présent serait donc juridiquement inexact. Le cadre actuel repose principalement sur la loi organique n° 2017-09 du 17 janvier 2017, modifiée par la loi organique n° 2022-16 du 23 mai 2022. La Cour suprême compte désormais huit chambres, dont deux chambres administratives, aux côtés de deux chambres pénales, deux chambres civiles et commerciales et deux chambres sociales. Chaque chambre siège collégialement avec au moins cinq magistrats. 

C’est notamment devant une chambre administrative que peut être porté le recours pour excès de pouvoir, l’un des instruments les plus caractéristiques de la justice administrative. Une personne qui estime qu’une décision prise par une autorité exécutive est illégale peut demander au juge de l’annuler. Le contrôle peut porter sur la compétence de l’auteur de la décision, le respect des procédures, mais également sur ses motifs, l’exactitude matérielle des faits, une éventuelle erreur de droit ou un détournement de pouvoir. 

La distinction avec la justice judiciaire apparaît alors plus clairement. Un tribunal judiciaire peut avoir à trancher un conflit entre personnes privées, poursuivre une infraction pénale ou régler un contentieux commercial. La justice administrative s’intéresse, elle, aux litiges dans lesquels l’action de la puissance publique est en cause. La frontière n’est cependant pas réductible à l’idée selon laquelle tout conflit impliquant l’État serait automatiquement administratif, puisque la compétence dépend de la nature du litige, de l’acte contesté et des règles applicables.

Le contrôle peut avoir des conséquences très concrètes pour l’activité économique. Une décision administrative intervient dans l’attribution d’autorisations, certaines opérations foncières, la fonction publique, les marchés publics ou l’exercice d’activités soumises à agrément. Lorsqu’un acte est annulé pour excès de pouvoir, le juge ne se prononce pas sur l’opportunité politique de la décision prise par l’administration. Il examine sa légalité, ce qui constitue une distinction fondamentale dans les rapports entre justice et pouvoir exécutif.

Le temps joue parfois un rôle déterminant puisque l’annulation obtenue plusieurs mois plus tard ne suffit pas toujours à prévenir les conséquences immédiates d’une décision. La réforme de 2017 a donc installé au sein de la Cour suprême un juge des référés en matière administrative, fonction exercée par le premier président ou par un magistrat qu’il désigne. Celui-ci peut, lorsque les conditions légales sont réunies, suspendre l’exécution d’une décision attaquée, ordonner des mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale ou prescrire certaines mesures utiles. 

La Cour suprême possède parallèlement une fonction qui rappelle directement celle des Conseils d’État existant dans d’autres systèmes juridiques. Réunie en assemblée générale consultative ou en commission spéciale restreinte, elle peut donner un avis sur des projets de loi et de décret, sur certaines propositions de loi ainsi que sur des difficultés rencontrées en matière administrative. Elle examine alors notamment la légalité des dispositions qui lui sont soumises et les moyens juridiques retenus, sans se prononcer sur les objectifs politiques poursuivis par le Gouvernement. 

Cette double fonction aide à comprendre ce qu’est réellement un Conseil d’État dans les pays qui ont conservé cette institution. Il peut être à la fois conseiller juridique des pouvoirs publics en amont de certaines décisions et juge de l’administration lorsqu’un contentieux apparaît ensuite. Le Sénégal n’a pas supprimé ces fonctions en 2008. Il a choisi de les réunir avec les autres compétences de la juridiction suprême au sein d’une seule institution.

La justice administrative pose ainsi une question beaucoup plus quotidienne que ne le suggère son intitulé. L’administration dispose de prérogatives que ne possède pas un citoyen ou une entreprise, puisqu’elle peut prendre unilatéralement certaines décisions produisant des effets juridiques. L’existence d’un juge chargé d’en contrôler la légalité introduit une contrepartie à ce pouvoir. Au Sénégal, ce juge ne porte plus le nom de Conseil d’État depuis août 2008, mais la fonction demeure, désormais exercée au sommet de l’ordre juridictionnel par la Cour suprême.