[Dossier] Dette sénégalaise : ce que recouvre le plan de traitement annoncé par Dakar

Entre la révision drastique des comptes publics par la Cour des comptes et un accord de principe de 2,2 milliards de dollars avec le FMI, Dakar tente de desserrer l’étau de sa dette. Alors que l’exécutif privilégie le terme de « reprofilage » et exclut les titres émis en francs CFA sur le marché régional, le Plan de traitement de la dette sénégalaise (PTDS) soulève d’importantes questions techniques et financières. Décryptage d’une stratégie qui vise à allonger les maturités et réduire le service de la dette sans basculer dans un défaut formel.

Le 1er septembre 2026, deux annonces ont redessiné l’horizon financier du Sénégal. Dakar a présenté son Plan de traitement de la dette, le PTDS, pendant que les services du FMI concluaient un accord de principe sur un programme d’environ 2,2 milliards de dollars. Le gouvernement veut éloigner certaines échéances et réduire le coût moyen de la dette, tout en laissant hors du plan les instruments libellés en francs CFA. Quelques jours plus tard, le Premier ministre parlait de reprofilage et le ministre des Finances écartait l’idée d’une restructuration classique. Le vocabulaire change, mais la portée financière du traitement se lira dans les contrats et dans les dates auxquelles l’État devra payer.

Ce calendrier pèse sur des comptes déjà révisés. Le bulletin de la dette publique publié en juillet 2026 chiffre l’encours du secteur public à 25 583 milliards de FCFA à fin 2024, selon son périmètre, tandis que le Premier ministre évalue les arriérés envers les fournisseurs à 1 956 milliards de FCFA à fin mars 2025. Ces sommes ne décrivent ni les mêmes créances ni la même date, mais elles indiquent deux obligations que le Trésor doit intégrer à ses besoins de financement. Un report d’échéance peut lui laisser du temps sans réduire le principal affiché. Pour le prêteur, le poids du délai dépend également des intérêts promis et de la valeur des paiements futurs.

Le calendrier des remboursements relie ainsi les négociations extérieures aux bilans des banques régionales et aux factures en attente des entreprises. Cheikh Diba, Ahmadou Alhaminou Mohamed Lo et Ousmane Sonko ont donné des lectures politiques différentes du traitement envisagé, tandis que le communiqué gouvernemental en fixe le périmètre annoncé. Le FMI demande des assurances de financement avant de soumettre son programme à son conseil d’administration. Au 24 septembre 2026, la question porte sur la façon dont l’allongement des maturités et la baisse du coût moyen modifieraient les obligations de chaque créancier, et sur la part de trésorerie que le Sénégal pourrait réellement dégager.

Des comptes révisés à la recherche d’un traitement de la dette

La révision des finances publiques a changé le point de départ de toute discussion avec les prêteurs. Dans son rapport sur les gestions de 2019 au 31 mars 2024, la Cour des comptes fixe la dette de l’administration centrale à 18 558,91 milliards de FCFA à fin 2023, soit 99,67 % du PIB, contre 13 854,25 milliards dans les documents antérieurs. Elle porte aussi le déficit de 2023 à 12,30 % du PIB, contre 4,90 % précédemment déclaré. L’écart résulte d’engagements et d’opérations insuffisamment enregistrés, et non d’un emprunt unique contracté après l’arrivée au pouvoir des nouvelles autorités. La révision a augmenté le stock à refinancer tout en fragilisant la confiance dans les chiffres publiés auparavant.

Le bulletin statistique rendu public en juillet 2026 retient, à fin 2024, 25 583 milliards de FCFA pour le secteur public, soit 128,6 % du PIB selon son périmètre et son dénominateur, dont 23 667 milliards pour l’administration centrale et 1 917 milliards pour le secteur parapublic. Le FMI estimait pour sa part la dette du secteur public à 132 % du PIB à fin 2024. Ces ratios renvoient à des travaux et à des conventions de calcul distincts. La comparaison utile est celle des composantes annoncées par chaque institution, en particulier le traitement des arriérés et les hypothèses de PIB, plutôt qu’une substitution de l’un des ratios à l’autre.

La pression immédiate tient aussi au calendrier des paiements. La stratégie de dette 2026 à 2028 décrivait, sur la base de fin 2024, une maturité moyenne plus courte pour les engagements intérieurs que pour les engagements extérieurs, respectivement 3,2 ans et 8,4 ans. La réduction du déficit de 13,4 % du PIB en 2024 à 6,4 % en 2025 a été obtenue principalement par la maîtrise des dépenses, d’après les services du FMI. Un déficit moindre réduit le nouveau financement nécessaire chaque année, alors que les emprunts déjà contractés continuent d’arriver à échéance. Le ministère justifie le PTDS par cette charge et par la détérioration de l’accès aux marchés internationaux.

Le projet de budget 2026 prévoit 6 188,8 milliards de FCFA de recettes budgétaires et 1 190,6 milliards d’intérêts et commissions. Le rapport entre ces deux montants est de 19,2 %, calculé à partir des prévisions présentées par la Primature. Il s’agit de la charge d’intérêts rapportée aux recettes prévues, et non de l’ensemble des remboursements dus en 2026. C’est précisément l’addition des intérêts, du principal qui échoit et du financement du déficit qui explique pourquoi une gestion des seules dépenses annuelles ne règle pas le calendrier de la dette.

La composition de l’encours importe autant que son niveau global. Le bulletin de dette pour 2024 indique que les créanciers multilatéraux, les prêteurs bilatéraux, les porteurs d’obligations internationales et les investisseurs du marché régional ne détiennent pas des titres soumis aux mêmes taux ni aux mêmes échéances. Un taux moyen plus faible sur certains prêts de développement peut coexister avec des remboursements élevés sur les obligations arrivant à maturité. L’État doit financer les montants exigibles à la date prévue, même lorsqu’une partie de son encours ancien est assortie de conditions favorables. Cette hétérogénéité explique pourquoi le PTDS vise le profil des paiements et oblige à préciser les catégories de créances qui contribueront au soulagement recherché.

Les prises de parole politiques face aux modalités annoncées

Le communiqué fondateur du PTDS revendique une initiative souveraine de « gestion active » et lui assigne la restauration durable du profil de la dette, la réduction de son service et de ses besoins de refinancement. Cheikh Diba, ministre de l’Économie, des Finances et du Plan, a ensuite écarté la formule de « restructuration classique ». Il souligne que 25 % des recettes de l’État sont consacrées au paiement des intérêts, un ordre de grandeur présenté dans son intervention publique et différent du ratio calculé sur les prévisions budgétaires 2026. La période et le champ retenus pour cette déclaration ne sont pas détaillés dans le compte rendu de l’APS, si bien que ces deux proportions ne peuvent être rapprochées comme des mesures identiques.

Devant l’Assemblée nationale le 8 septembre, Ahmadou Alhaminou Mohamed Lo a annoncé un allongement significatif des maturités et une réduction du coût moyen. Il entendait ramener le service à un niveau compatible avec les capacités du pays et préserver les banques de l’Union monétaire ouest africaine, qu’il disait toutes exposées au Sénégal. Reuters a également rapporté qu’il opposait le reprofilage à la restructuration en définissant le premier par l’extension des échéances et la renégociation des taux. Le chef du gouvernement situe ainsi son propos à la fois sur la technique recherchée et sur le signal politique envoyé aux créanciers et aux déposants du marché régional.

Les objectifs énoncés par le ministère et les modalités annoncées devant les députés mettent en jeu les mêmes composantes que les opérations de traitement de dette examinées dans les travaux du FMI sur les restructurations souveraines. Le périmètre exclut les titres en francs CFA, le gouvernement prévoit de discuter avec ses partenaires officiels dans une version améliorée du Cadre commun du G20 et il recherche une baisse du service extérieur. Ces décisions décrivent une négociation sur les engagements du pays. Leur effet sur la valeur des créances dépendra des échéances et des taux qui seront inscrits dans les accords avec les prêteurs.

La parole d’Ousmane Sonko situe ce débat dans une séquence politique plus longue. Lorsqu’il dirigeait le gouvernement, il défendait le paiement des engagements et rejetait une restructuration. À la mi-juin, il a assoupli sa position lors d’un entretien, en reconnaissant que les autorités devaient examiner les options avec le FMI. Depuis sa désignation à la présidence de l’Assemblée nationale en mai, la discussion budgétaire se déroule sous sa présidence. Son changement de ton éclaire la sensibilité politique du mot restructuration lorsque l’exécutif expose son choix devant les députés.

Reprofilage, rééchelonnement et restructuration dans les contrats

Dans la pratique financière, « reprofilage » désigne surtout l’allongement des échéances afin de déplacer des remboursements concentrés sur une période. Le FMI décrit cette technique comme une option lorsque le pays connaît une perte temporaire d’accès aux marchés et que sa dette demeure soutenable avec un programme crédible. Le rééchelonnement modifie lui aussi le calendrier de paiement. « Restructuration » couvre plus largement les échanges ou modifications d’obligations souveraines intervenant dans une situation de difficulté, qui peuvent agir sur les maturités, les intérêts, le principal ou la monnaie. Une étude du FMI sur les restructurations souveraines inclut explicitement l’extension des échéances parmi ces modifications.

La valeur financière d’une créance dépend des flux qu’elle procure et de leur date. Lorsque la somme due en principal reste identique mais qu’elle est remboursée plusieurs années plus tard, le créancier conserve la même valeur faciale et attend plus longtemps pour récupérer son argent. Un coupon suffisant pour rémunérer ce délai peut compenser une partie de l’effet du report. S’il est abaissé, ou fixé sous le rendement qu’exigerait le marché pour le même risque, la valeur actuelle des flux diminue. Les travaux de l’évaluation indépendante du FMI observent précisément que l’allongement des maturités combiné à une baisse des coupons peut réduire la valeur actuelle du service de la dette.

Le report peut également soulager le budget à court terme tout en reportant une charge importante sur les années suivantes. Une nouvelle obligation peut prévoir une période sans remboursement du principal, puis des échéances plus concentrées à la fin de sa vie. Une hausse graduelle du coupon modifierait à nouveau la répartition du coût entre le présent et l’avenir. Les travaux du FMI sur les opérations de marché examinent ces instruments parce que le montant d’intérêts économisé au début d’un programme ne résume pas le traitement. Pour apprécier le PTDS, il faudra suivre les paiements année par année et comparer la valeur actuelle des anciens et des nouveaux contrats avec une hypothèse de taux explicitée.

La frontière ne repose donc ni sur l’existence d’une décote du principal, ni sur le fait que le pays ait déjà cessé de payer. Au 25 juin 2026, le FMI indiquait que le Sénégal honorait ses obligations. Cette situation rend possible une négociation préventive, avant défaut. Elle n’enlève rien à l’effet éventuel d’un échange effectué sous contrainte de financement. À l’inverse, un rachat volontaire payé au prix de marché ou un échange offrant une rémunération comparable à celle du titre initial relève d’une gestion des passifs dont le coût pour l’investisseur se juge autrement. Le motif de l’opération et les paiements promis après l’échange doivent être examinés ensemble.

L’expression « restructuration classique » écartée par Cheikh Diba renvoie à une forme de traitement que le ministre ne détaille pas dans cette déclaration. L’allongement des maturités et la baisse du coût moyen annoncés par le Premier ministre décrivent, eux, les modifications recherchées. Un reprofilage peut être l’instrument d’une restructuration lorsque les contrats sont révisés pour rendre le service soutenable et réduire la valeur de la créance. L’évaluation portera, créance par créance, sur le calendrier, le coupon, la valeur actuelle et les conditions de participation, tandis que la qualification juridique et celle des agences de notation suivront leurs propres critères.

Dette en francs CFA et dette extérieure : où se placerait l’effort ?

Le gouvernement a annoncé que les instruments libellés en francs CFA resteraient hors du PTDS. Ce critère de monnaie doit être distingué de la résidence du créancier et de la catégorie statistique « dette intérieure ». Un investisseur étranger peut détenir un titre émis sur le marché régional et un prêteur domicilié dans l’Union peut porter une exposition liée à une opération en devises. Le périmètre politique annoncé couvre donc les instruments selon leur libellé, alors que le bulletin de dette 2024 décrit environ 71 % de dette extérieure et 29 % de dette intérieure pour l’administration centrale. Les deux découpages ne sont pas interchangeables.

La priorité affichée est la continuité du financement dans l’UEMOA. Le Sénégal a levé 304,15 milliards de FCFA entre le 26 février et le 26 mars 2026 lors d’un premier appel public à l’épargne, contre un objectif de 200 milliards, avec des taux allant de 6,40 % à 6,95 % selon la maturité. Un deuxième appel de 200 milliards a été lancé le 17 septembre, après l’annonce du PTDS, avec une souscription ouverte jusqu’au 8 octobre. Le premier montant est celui effectivement collecté, le second un objectif d’émission. Les présenter séparément évite de transformer la nouvelle offre en financement déjà obtenu.

La protection du marché régional répond à une exposition bancaire soulignée par le Premier ministre dans sa déclaration. Les titres souverains figurent dans les portefeuilles des banques et d’autres investisseurs de l’Union, si bien qu’une modification de leurs flux affecterait également leurs actifs et leur capacité à financer l’économie. Maintenir ces instruments à leurs conditions actuelles préserve une source de souscriptions pendant le traitement extérieur. Ce choix laisse toutefois au budget leurs intérêts et leurs échéances. Le gain de trésorerie devra provenir d’autres catégories de créances, selon leur poids et les concessions finalement consenties.

La répartition statistique appelle une seconde précaution. Parmi la dette de l’administration centrale à fin 2024, le bulletin chiffre les créanciers multilatéraux à 40 % de l’encours et les obligations internationales à 19 %. Les premiers prêtent souvent à des conditions plus favorables et leur traitement ne suit pas nécessairement celui des investisseurs privés. Exclure les titres en francs CFA et préserver les prêts concessionnels réduirait la masse de dette susceptible de produire l’allégement recherché par échange de contrats commerciaux. La part finalement demandée aux investisseurs dépendra des conditions accordées par les prêteurs officiels et du besoin de financement retenu pour le programme.

Cette répartition intervient dans les discussions sur la comparabilité entre créanciers. Si les prêts publics conservaient leurs conditions et si les obligations régionales étaient exclues, les détenteurs de titres internationaux pourraient demander que la contribution de chacun soit rendue transparente avant de voter un échange. Le Cadre commun décrit par le Club de Paris prévoit précisément une recherche de traitement comparable auprès des prêteurs qui ne participent pas à l’accord officiel. La comparabilité ne signifie pas une réduction identique du principal pour tous, car les échéances, les taux et la valeur des contrats diffèrent. Elle suppose de mesurer l’allégement fourni par chaque catégorie selon des hypothèses cohérentes, puis de rendre les propositions compatibles avec le besoin global du programme.

FMI, Cadre commun et obligataires : la négociation annoncée

L’accord au niveau des services du FMI porte sur une facilité élargie de crédit de 36 mois, chiffrée à 1 537,1 millions de droits de tirage spéciaux, soit environ 2,2 milliards de dollars et 475 % de la quote-part du Sénégal. Il reste soumis à l’approbation de la direction et du conseil d’administration du Fonds, à des mesures correctrices liées aux déclarations erronées et à la réception d’assurances de financement. Les 2,2 milliards correspondent ainsi au volume envisagé du programme, et non à une somme intégralement décaissée en septembre. Les partenaires de développement pourraient apporter d’autres fonds si les conditions de l’accord sont réunies.

Les assurances de financement relient directement le programme à l’opération sur la dette. Le FMI doit pouvoir apprécier si les ressources attendues et les engagements des créanciers couvrent les besoins du pays sur la période retenue. Dans ses explications sur les dettes souveraines, il distingue les situations où la dette demeure soutenable avec un soutien financier de celles où une opération plus profonde est nécessaire pour rétablir sa viabilité. Le calcul repose sur les projections de croissance, de recettes, de dépenses et de service ainsi que sur les risques entourant ces projections. Le communiqué du 1er septembre annonce l’objectif de viabilité, mais les paramètres de l’échange seront décisifs pour mesurer la contribution demandée aux créanciers.

Dakar a indiqué à ses partenaires officiels son intention de recourir à une version améliorée du Cadre commun du G20, avec partage précoce d’informations et consultations parallèles. Le dispositif du Cadre commun décrit par le Club de Paris organise la coopération des créanciers bilatéraux et demande au pays débiteur d’obtenir un traitement comparable d’autres prêteurs, notamment privés. L’annonce sénégalaise exprime une méthode et un souhait de calendrier. Sa mise en pratique dépendra des engagements obtenus des créanciers officiels et de la manière dont les porteurs d’obligations seront associés aux discussions. Les règles de comparabilité peuvent aussi peser sur la distribution de l’effort entre catégories de prêteurs.

Les détenteurs d’obligations internationales se sont organisés rapidement. Reuters a rapporté le 9 septembre qu’au moins huit gestionnaires de fonds avaient choisi White & Case pour les conseiller. Le 11 septembre, Sergei Strigo, responsable de la dette émergente chez Amundi, jugeait les prix des obligations peu compatibles avec l’ampleur possible de l’ajustement. Il s’agit de l’appréciation d’un investisseur, tandis que la constitution d’un groupe de créanciers établit la préparation d’une négociation. Ces deux faits renseignent sur les attentes et les intérêts des porteurs, qui chercheront à comparer la valeur des nouveaux titres à celle des engagements actuels.

S&P Global Ratings a abaissé le 4 septembre la note en devises à CC et la note en monnaie locale à CCC. L’agence juge extrêmement probable un échange en difficulté ou un défaut sur les engagements commerciaux en devises, et prévoit que les porteurs pourraient recevoir moins que les montants initialement promis. Cette opinion est celle d’une agence de notation, datée avant la publication des termes d’échange. Elle relève aussi une asymétrie entre dettes en devises et en monnaie locale, cohérente avec le champ annoncé par le gouvernement. La notation pourrait évoluer au fil des paiements et des accords, mais son abaissement affecte déjà la perception du risque par les investisseurs.

Les prix des obligations donnent un autre repère, avec une limite de lecture. Reuters indiquait le 11 septembre que certaines obligations sénégalaises se négociaient autour de la moitié de leur valeur nominale en dollars ou en euros, selon les titres. Un tel prix incorpore les anticipations des investisseurs, le risque de non-paiement, les taux du marché et la liquidité de chaque émission. Il ne correspond pas mécaniquement à la réduction que le gouvernement proposerait sur le principal. Sergei Strigo estimait justement que ces cours pouvaient sous-évaluer les concessions nécessaires. Les prix renseignent donc sur l’état des attentes et sur la difficulté d’un retour rapide au marché, tandis que le résultat pour les créanciers sera fixé par les nouveaux flux contractuels.

Des engagements qui débordent le face à face avec les obligataires

La frontière monétaire du PTDS rencontre un cas plus difficile avec les opérations dites total return swaps. Dans une mise au point du 24 mars 2026, le ministère a confirmé sept opérations réalisées entre avril et novembre 2025 sur le marché régional des titres publics, destinées à attirer des investisseurs étrangers, et indiqué un coût net d’environ 7,1 %. Ces montages associent le financement par titres en monnaie locale à des mécanismes d’accès aux devises. Le Financial Times a identifié des contreparties bancaires internationales et décrit des clauses contractuelles susceptibles d’être activées après des dégradations de notation. La qualification de chaque engagement dépendra du texte du contrat et de la répartition des risques de change et de remboursement.

Cette catégorie illustre pourquoi l’exclusion d’un titre libellé en FCFA ne règle pas automatiquement le sort de tous les engagements associés à son financement. Une créance sur l’État, une garantie et une obligation issue d’un contrat de dérivé peuvent avoir des conditions d’exigibilité distinctes. Le ministère affirme que les fonds mobilisés par les opérations de 2025 ont servi au plan de financement de cette année. L’analyse du PTDS devra donc rapprocher les titres émis, les obligations des contreparties et les flux en devises, afin de déterminer les échéances qui restent dues même si le titre régional lui-même conserve ses conditions.

Les fournisseurs sénégalais représentent une autre catégorie de créanciers. Dans sa déclaration du 8 septembre, Ahmadou Alhaminou Mohamed Lo évalue à 1 956 milliards de FCFA les arriérés de paiement à fin mars 2025 et annonce leur règlement par paiements en numéraire, affacturage, titrisation, compensations fiscales ou rééchelonnements. Il précise que les dossiers réguliers représentent 49,5 % du stock et 2 406 dossiers. Ce stock, établi pour une date antérieure au PTDS, constitue une obligation économique pour l’État et une contrainte de trésorerie pour les entreprises. Son apurement annoncé dépendra des ressources effectivement libérées et des vérifications permettant d’identifier les créances à régler.

Les modalités d’apurement produisent des effets différents pour ces entreprises. Un paiement en numéraire solde une facture et reconstitue immédiatement la trésorerie du fournisseur. L’affacturage permet de céder la créance pour obtenir plus tôt des liquidités, moyennant un coût. La compensation fiscale réduit une dette envers l’administration, tandis que la titrisation ou un rééchelonnement modifient la date ou la forme de la somme à recevoir. La déclaration du Premier ministre annonce ces voies sans les confondre avec des paiements déjà effectués. Leur choix déterminera dans quelle mesure l’allégement du service extérieur se traduira en encaissements pour les entreprises et en moindre pression sur leur fonds de roulement.

La baisse du service extérieur recherchée par le gouvernement pourrait dégager des moyens pour ces paiements, mais le programme du FMI associe parallèlement son soutien à la mobilisation des recettes, à la maîtrise des dépenses et à la protection des ménages vulnérables. Le Premier ministre prévoit de ramener les subventions énergétiques sous 1 % du PIB par an d’ici 2029. Le bénéfice budgétaire du PTDS se jugera donc au rythme des décaissements, du règlement des fournisseurs et de l’exécution des budgets, en tenant compte de l’effort demandé par ailleurs aux usagers et contribuables.

La portée du PTDS au regard des engagements qui seront modifiés

Le PTDS engage une négociation extérieure destinée à allonger les échéances et à réduire le coût moyen, pendant que l’État poursuit ses émissions en francs CFA et cherche un programme avec le FMI. Cheikh Diba écarte une restructuration classique et Ahmadou Alhaminou Mohamed Lo décrit le reprofilage comme la forme souhaitée du traitement. Les travaux du FMI sur les restructurations souveraines incluent l’extension des échéances parmi les modifications possibles des contrats. Les deux termes employés dans le débat renvoient donc à des dimensions distinctes de l’opération, sa technique et sa portée financière, qui seront appréciées à partir des accords passés avec les créanciers.

La portée économique sera fixée par le périmètre des contrats, les échéances nouvelles, les coupons, les paiements de principal et la participation des créanciers. Le maintien hors du plan des instruments en FCFA protège le financement régional tout en concentrant la recherche d’allégement sur les engagements inclus. L’accord de principe avec les services du FMI et la note CC attribuée par S&P à la dette en devises placent cette recherche sous une forte contrainte de viabilité et de crédibilité. Si les nouveaux titres réduisent la valeur des paiements initialement promis, le reprofilage prendra la forme économique d’une restructuration préventive. Les modalités annoncées seront jugées à partir des contrats effectivement signés et des économies budgétaires mesurées, plutôt qu’à partir du terme retenu dans la communication officielle.